【台權會X上報:世界人權日專文系列之四】說好的國家人權委員會呢?(施逸翔)

在眾多人權政策與承諾中,成立一個專責人權事務、符合「巴黎原則」(The Paris Principles)的國家人權委員會,是蔡英文總統及其全面執政的新政府,沒有藉口也不應推遲的人權事務。此事從民進黨第一次執政前,公民社會在1999年就開始倡議的人權機制,後來陳水扁總統在2000年520就職演說中的「人權立國」,就明確宣示「實現聯合國長期推動之人權主張,宣示設立獨立運作的『國家人權委員會』」。喊到現在已經過了17年,萬事皆已具足,只欠一道東風,那就是蔡英文政府不能在520上任後對此政治承諾一片沉默,必須對社會各界展現明確的意志,願意啟動這個重要的、保護及促進人權的基礎建設。國家人權保障機制的動土儀式,不能再拖了!

 

兌現世界人權日的政治承諾

 

新政府不應推遲的理由之一,也是最主要的理由,就是蔡英文在一年前、也是總統大選前的世界人權日前夕與當天,兩度做出此一宣示和承諾,甚至也在回覆台權會的「世界人權日-給總統候選人的承諾書相關回應 」中明確表示:「民進黨在上次 2012 年總統大選前,便曾承諾要推動建立一個職權獨立、預算獨立的國家人權委員會,其執掌包括檢視國家政策、施政作為與法令,並使其符合國際人權標準」。

 

而去年的12月9日晚間,蔡英文出席「全國律師後援會成立大會」,並對著現場三百多位律師支持者,明確給出關於成立國家人權委員會的政治承諾,這次發言算是比較完整的政策說明,在這段將近四百字的發言中,蔡英文對於這個人權機制的理解是:必須獨立運作不受任何政治干預,機構的宗旨就是要促進人權、保障人權,積極面是建立人權價值與文化並進行國際交流,消極面就是防止重大侵害人權的事情發生。最後蔡英文還特別提到要「誠實撰寫國家人權報告」,但顯然當時她對於人權報告的理解並不是那麼深入。

 

國家人權報告不只是誠實豆沙包

 

首先,撰寫國家人權報告與成立國家人權委員會,其實是兩件沒有必然關係的事情。事實上,由於2009年以來立法院已通過四部施行法涵蓋五部國際人權公約的趨勢,政府為了因應法定的人權報告制度之責任,各級政府機關已經盡可能按照聯合國各條約機構所要求的國家報告審查方式,至今為止已產出兩次⟪消除對婦女一切形式歧視公約⟫(以下簡稱CEDAW)國家報告(性平處統籌)、兩次的⟪公民與政治權利國際公約⟫和⟪經濟社會文化權利國際公約⟫(以下簡稱兩公約)的國家報告(法務部統籌)、一次⟪兒童權利公約⟫國家報告(衛福部社家署統籌)、以及一次的⟪身心障礙者權利公約⟫(衛福部社家署統籌)。

 

這些國家報告確實應如蔡英文當時所說,不去做任何虛假的掩飾,但我們從歷次報告撰寫過程中,也看盡各級政府機關如何地抗拒、消極敷衍、以及便宜行事,比如行政院主計總處代表就曾經在衛福部召開的⟪兒童權利公約⟫國家報告撰寫會議時表示,人權與他們的業務無關,要統計去跟各業管單位要。蔡英文總統若真的希望每次公約審查前,政府都能產出可督促自己不斷檢討、不斷改進的國家人權報告,就必須重新檢討當前不同公約由不同部會統籌的情況,改革方向可以是,由行政院本身設立專責的、有人事預算的人權機關,來統籌各機關分工撰寫國家人權報告的事務,否則,就會發生之前不同統籌機關有不同作法的情況,比如衛福部社家署就曾經想要透過委外招標方式,由專家學者來負責撰寫國家人權報告,這是未來絕對不可以再發生的情況。

 

是誰正坐在冷氣房裡?

 

再者,國家人權委員會並不是負責撰寫基於公約規定之國家人權報告的機關,但國家人權委員會至少應每年提出一份年度人權報告,以了解及評估國內現今的人權情況,或者不定期提出特定議題的專題報告。因此,國家人權報告與國家人權委員會自己的人權報告,是兩種性質完全不同的文件,甚至當委員會自己的年度人權報告在公約審查期間,被審查委員當作參考資料時,在某種程度上也會發揮類似於民間報告的功能,成為國家人權報告之外的人權資訊,若有任何政府機關以為一旦成立國家人權委員會之後,就不用再撰寫任何公約審查的國家報告,那這個誤會就大了。

 

無論如何,重要的是蔡英文政府必須在這個時刻,一方面延續2009年以來前兩任政府所累積的人權公約政策,並進行通盤的檢討與改革,另一方面則必須在這些基礎上往前邁進,兌現選前承諾,透過建立獨立的國家人權委員會,讓這些仍難以落地生根的人權價值,可以在更有文化與養分的土地上開始生芽發展。否則,去年世界人權日時蔡英文嚴厲批評馬政府是:「一方面坐在冷氣房中通過幾項國際人權公約、制定相關施行法,另一方面,卻一再公然以國家暴力對待在街頭和平抗議的人們,蛇龍拒馬、暴力驅趕,這些事情,過去幾年,我們都歷歷在目,也讓國際人權公約的批准顯得格外諷刺。」恐怕同樣的批評,也適用於今年的蔡政府。

 

深化人權公約的在地實踐

 

新政府不應推遲的理由之二,其實也是延伸上述國際人權公約與國家人權報告國際審查後的落實政策,也就是說,如果蔡政府要避免成為自己所批評的馬政府,那麼就是好好落實這些公約審查後,國際審查委員所提出的「結論性意見與建議」(Concluding Observations and Recommendations)。尤其是關於建立國家人權委員會的人權政策建議,兩公約初次審查後,10位國際審查委員一致建議,台灣和許多亞太地區的國家一樣,都有在現有憲法架構之外成立獨立國家人權委員會的必要,而這種委員會對於各項基本人權,能夠發揮諮詢、監督與調查的功能,因此建議台灣政府必須訂出時間表,將成立這個獨立的人權機構列為優先目標,而這項建議也獲得CEDAW公約第二次審查五位委員的重申與呼應。

 

甚至在最近兩公約第二次審查期間的「議題清單」(List of Issues)階段,國際審查委員進一步直接詢問我政府「現任總統蔡英文在競選期間,於2015年12月9日公開宣布如果贏得2016年1月16日舉行的總統大選,她將推動成立國家人權委員會。請問政府是否已通過組織法草案?或採取其他進一步的作法以成立國家人權機構?」也許蔡政府今年世界人權日可以躲過這一題,但2017年一月兩公約第二次審查期間,新政府就必須正面回應這個問題,無法迴避也不應迴避!

 

各方案的法案版本皆已完成

 

新政府不應推遲的理由之三,就是設置國家人權委員會的各種方案,其實都已經有可以開始進入國會公開辯論的法案版本,不管是民間團體比較支持的設置在總統府之下的獨立機關(已透過尤美女委員提案送進立法院),還是監察院曾經討論過的三種方案:1. 監察院完全轉型成國家人權委員會、2. 監察院部份委員轉成人權委員(後來顧立雄委員也在立法院提出類似的法案)、3. 在監察院之下設置人權部,又或者,總統府人權諮詢委員會為因應兩公約初次審查的結論性意見,也組成一個「國家人權機構研究規劃小組」,花了約一年的時間共開過10次會議,也分別提出了三種方案:1. 設置在總統府之下的獨立機關、2. 設置在行政院之下的獨立機關、3. 既不隸屬總統府也不隸屬其他五院之下的獨立機關。

 

筆者在此無意論述哪一種方案在理想與實務上較能兼顧,但令人遺憾的是,儘管立法院內已經有民間團體透過尤美女委員送進去的國家人權委員會組織法及職權行使法,以及顧立雄委員所支持的將監察院其中一部分轉型成為國家人權委員會的版本,但關鍵還是在於新政府究竟在政策上比較支持上述各方案中的哪一個方案?無論如何,都不能再以「還需研議」作為藉口一再推遲這件事情,新政府需要的,其實就是勇於啟動這項重大人權工程的政治意志。

 

最後,誠如台權會在今年11月24日所發的聲明:「監委也應受人權監督 籲總統依諾啟動修憲與成立國家人權委員會」,儘管蔡英文總統在10月11日的「執政決策協調會報」中決定補提名11位監察委員,也強調這11位委員應該是具有人權專業的人士,但必須提醒蔡英文總統的是,監察院作為一個監督政府公務人員違法失職的機關,監察委員本來就應該具備基本的人權意識,但這次補提名,不應該作為是在兌現成立國家人權委員會的政治承諾,如果新政府選擇要將國家人權委員會設立在監察院,那就應提出修法版本送進立法院,讓各種版本在立法院中可以進行公開的議題辯論。

 

懇請蔡英文總統及新政府,去年說好的國家人權委員會,今年就動手付諸行動吧!

 

※作者為台灣人權促進會副秘書長

 
(本文同時刊登於上報: http://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=8692)