【台權會X法扶:看見流亡者系列之一】臺灣也有難民嗎?

看見流亡者(一):臺灣也有難民嗎?

本文刊登於法律扶助基金會電子報 / 顏思妤(台灣人權促進會辦公室主任)

 

2015年9月,3歲的敘利亞男童伏屍土耳其海灘的照片,引起臺灣社會廣泛地流傳討論,時為總統候選人的蔡英文也在臉書上表示,難民議題需要政府與民間的合作動員,善盡臺灣的國際義務;2016年8月,里約奧運這場四年一屆的運動盛事,10名來自各方的選手組成了難民代表隊,百米蝶泳選手Rami Anis對著鏡頭說:「游泳是我的生命,游泳池是我的家。」Rami來自敘利亞北部的阿勒坡,一個多年來內戰不斷的城市。

 

「那……臺灣也有難民嗎?」

 

這也許是多數的臺灣民眾,在看見一篇又一篇不忍卒睹的故事之後,最直接、也最想問的問題。然而,在缺乏事實基礎的理解下衍生的同情與憐憫,如同雙面刃般,從隨之而來的好奇、懷疑到誤解,甚至形成對「他者」的分類與拒斥,其中不乏「他們真的是難民嗎?」、「他們進來,會不會製造社會問題?」、「他們進來,搶我們工作怎麼辦?」等等的質疑。

 

或許,我們可以先回到事實基礎的理解,那第一個問題會是:「誰、在什麼樣的條件下,可能會被認定為難民?[1]」。較大規模的「難民潮」的出現,往往與戰亂或政治局勢動盪有關,人民被迫離開自己的國家,輾轉至他國尋求庇護;而近年來,因氣候變遷導致的天災殃及各地,「氣候難民」也成為聯合國難民署與各國政府必須面對的難題。此外,因「特定社會群體身分」受到迫害的類型,例如性傾向或性少數的群體,遭受母國社會(如烏干達)強烈的撻伐與攻擊,被迫流離至他國亦所在多有。又或者,基於政治見解歧異下的壓迫,例如歷經38年漫長戒嚴的臺灣,在政治尚未民主化與自由化的時期,經常可見因政治理念上的歧見,遭到當局列為「黑名單」,危及生命不得不流亡海外的案例。

 

有了難民的定義,接下來的第二個問題是:「誰來認定,如何認定?」。過去以來,在難民法制未建立的情況下,來自中國的尋求庇護者與流亡藏人,都是以專案處理。2000年陳水扁執政時期,曾對於第一批一百多名的流亡藏人有過一次大赦,以及2009年《入出國及移民法》修法第16條,增訂「落日條款」[2]限定2008年以前來自尼泊爾或印度的流亡藏人,可以提出申請,並由蒙藏委員會進行身分甄別,藉由相關事證確認申請人是否符合難民資格[3]

(2004年8月9日,聲援中國民運人士陳榮利與燕鵬來臺尋求政治庇護 / 攝影:台權會提供)

 

在難民身分認定的程序裡,主管機關的行政裁量,必須考量到當事人舉證困難[4]的處境,因為在流亡過程裡通常難以保全相關事證。談到這裡,必須遺憾地說,蒙藏委員會的審查考量的重點是「當事人是否符合種族血緣文化歷史上的藏人」,而非是否符合「難民無國籍者」的標準。當一位流亡藏人拿著西藏流亡政府所核發的綠皮書(相當於他們的身份證),卻誠然被審查委員認為申請人「不是西藏人」時,到底「真正的西藏人」如何認定?難道不會跳西藏傳統舞蹈就不是藏人嗎?不會唱西藏國歌、不會寫藏文,就不是藏人嗎?藏語不是講審查委員聽得懂得的該區藏語,就不是藏人嗎?不知道西藏的宗教流派及歷史就不是藏人嗎?如果真要用者些標準來衡量,恐怕目前許多臺灣人也無法符合「真正的臺灣人」的標準 。

 

(2015年10月28日,多名流亡藏人至蒙藏委員會前,訴求開啟個案審查、修改《移民法》第16條 / 攝影:台權會提供)

 

過去以來,臺灣面對難民議題的處理像是在泥濘裡行走,相關部門從外交部、內政部移民署到蒙藏委員會,慣以專案審查的方式面對積累眾多的個案,行政裁量淪為恣意,缺乏對難民議題法制化的積極作為,尋求庇護者在渾沌不明的程序中等待,申請被駁回的理由亦無從得知,甚至連一紙行政處分書面都沒有,後續的救濟管道無以為繼。

 

難民身分甄別的制度化與相應的權利保障,也需要立法權的進場,臺灣的《難民法》草案目前通過立法院內政委員會審查,仍待最後的三讀。如果我們樂觀地假設,《難民法》的立法作為一個修繕的契機,讓尋求庇護者知道下一步該怎麼走,以及最後的結果為何不具備難民身分,整個過程在公開透明且正當的程序中進行,也才能夠真正回應社會大眾,修補那對於難民議題的陌生與空白。

 


[1] 關於難民的定義,較常為人引述的是1951年7月28日聯合國通過的《難民地位公約》:「因種族、宗教、國籍、特定社會群體的成員身分或政治見解,具正當理由,受到迫害,因而居留在其本國之外,並且不能、或基於恐懼,不願接受其本國保護的任何人。」

[2] 2016年11月1日,《入出國及移民法》第16條終於再次將落日條款延長至2016年5月,以解決目前18名個案困境,但未來超過2016年5月來臺的流亡藏人,同樣會面臨現今個案所遭遇的各種問題,詳情可參酌台灣人權促進會之聲明

[3]作為難民身分甄別的主管機關,常見的調查方式有,申請人的陳述、身心創傷相關的醫學鑑定、申請人母國的相關新聞報導或人權報告等,相關文件也須證明母國目前的情況依舊,回國可能遭遇迫害。

[4]理想上,若申請人的舉證資料已達到「合理可能(reasonable possibility)」受迫害的程度,就應賦予其難民身分的相關權利保障;但現實是,裁量者通常要求申請人的舉證必須「超越合理懷疑(beyond a reasonable doubt)」的標準,以刑事被告的標準去衡量尋求庇護者的舉證,是不合理且強人所難的。

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