【台權會X法扶:看見流亡者系列之三】難民,誰來認定?聯合國難民署與庇護國政府之間的磨合

本文刊登於法律扶助基金會電子報 顏思妤(台灣人權促進會辦公室主任)


接續著前兩篇關於難民無國籍者的基礎事實理解,今天想更進一步談實務層面的問題,在聯合國難民署(UN High Commissioner for Refugees,簡稱UNHCR)與各國政府之間的磨合。

提到聯合國,或許身處臺灣的多數人迎面而來的感受是,被隔閡於世界之外的疏離感,但難民議題中至關重要的難民身分甄別(Refugee Status Determination, 以下簡稱RSD)與難民保護的工作,是即便非聯合國會員的臺灣,也不得不面對的問題。

也因此,第一個最直觀的疑問可能是,難民身分的認定是庇護國的政府來做,還是聯合國難民署來做?聯合國難民署有權代替一個國家決定要不要收、收多少難民嗎?

在進入這一連串的問題之前,也許我們可以先從鄰居實際發生的故事,回頭看如果是臺灣,我們會怎麼做?2005年,日本政府(法務部移民局)遣返一對庫德族父子(Ahmet Kazankiran和 Ramazan)回土耳其,此舉引發爭議的原因除了違反難民規範中最基本的「不遣返原則[1]」之外,這對父子已經通過聯合國難民署的難民身分甄別程序。究竟是什麼原因,讓日本不惜推翻聯合國難民署的認定,強硬地將當事人遣返回母國?難道是甄別程序有瑕疵、公信力出了問題嗎?

(筆者在2016年12月參與亞太難民權利網絡(APPRN)的培訓過程中,來自聯合國難民署的RSD專員Yamini Pande女士分享了2015年7月內部對於RSD制度的檢討與修正方向。 / 攝影:作者提供)

RSD制度與後續的保護協助,可以說是聯合國難民署最核心的任務,除了提供各國執行RSD的原則、基準與建議[2]之外,更早於2003年出版了聯合國難民署執行RSD程序的標準與規範[3],從事前的準備、過程中的細節、後續的救濟管道以及難民身分證(UNHCR Refugee Certificate)的效力;從最基本的個案保密原則、專業通譯的培養,到面談過程中法定代理人的參與,甚至細到申請表格的樣式與如何填寫,都有詳盡地眉角說明。

Yamini Pande女士表示,為了避免類似事件再發生,聯合國難民署在各地的辦公室進行甄別程序前後,也會邀請該國官方人員參與,聯合國難民署並不排斥庇護國政府主導甄別程序,但前提是官方人員必須受過扎實的訓練,確保執行過程的品質、效率與公正性。

難民,誰來認定?是一連串角力、矛盾與衝突的過程,鄰近國家發生的遣返悲劇,換作臺灣,我們是否能做出不同的選擇?重新思考一個人為何必須逃離自己的國家,甚至進一步反思如果今天失去身分、失去國家保護的當事人是我,會希望庇護國伸出什麼樣的援手?

《無國籍——我,和那些被國家遺忘的人們》作者陳天璽曾在書中提及:「那些被大多數國民視為理所當然存在的國民與國家的關係,對無國籍人士來說似乎都不存在,他們只能對這些嘆息,連想要積極去改變的力氣都沒有。」無論是面對難民、無國籍者或同時具有這兩種處境的人,臺灣作為庇護國,相關部會從外交部、蒙藏委員會和內政部移民署,做好準備了嗎?或者依然故我地「專案處理」,消極旁觀《難民法》是否三讀通過,立法後再像熱鍋上的螞蟻,一切措手不及?

【後記】就在本文上線刊登的同時,兩公約國際審查正火如荼地進行,專家詢問關於《難民法》的進度,以及收到來自民間團體的訊息,臺灣曾經遣返試圖尋求庇護的庫德族人,特別強調即使目前還沒有法制化的情況下也應遵循「不遣返原則」。

面對一連串的詢問,很遺憾地內政部還是以目前《難民法》尚未通過所以行政機關沒有法源依據、臺灣不是聯合國的會員等等的東問西答。

專家認為沒有回應到問題,再次詢問內政部是否有不遣返原則的相關規範?最後回應卻是拿《外國人強制驅逐出國處理辦法》中的第6條第3項但書:「其他在事實上認有暫緩強制驅逐出國之必要。」

難民無國籍者的議題,即使在尚未法制化的國家,依然有積極可行的做法,專家也舉例的香港是經由法院去審酌個案如果被遣返是否會遭遇危險。

請問臺灣政府以及相關部會,面對難民規範中最基本的「不遣返原則」,都還是搬出位階低、立意與難民保護大相逕庭的《外國人強制驅逐出國處理辦法》來回應,我們想請問接受兩公約國際審查的相關部會,我國對待尋求庇護者的態度與實際作為,真的符合專家口中的「臺灣是一個民主先進政體」的稱呼嗎?

 


[1] 不遣返原則(Principle of Non-refoulement)指的是,任何國家不應將難民送回會危及他/她的生命與自由的地方(通常是難民的母國)。

[2] 聯合國難民署於2011年出版《Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees》,揭示難民身分甄別的執行過程,應如何符合《難民地位公約》的立意。

[3] 詳情可參酌聯合國難民署於2003年出版的《Procedural Standards for RSD under UNHCR’s Mandate》手冊。