[投書] 兩公約審查,官僚與人權的寧靜對決(施逸翔)

(本文刊登於2017年1月20日 端傳媒

 

本週有10位國際人權專家抵台,進行為期一週的兩公約第二次國家報告國際審查;這是蔡英文政府上任後的首次人權大事。

 

「兩公約」這個名詞在台灣的社會能見度,大概只有在死刑存廢爭議或重大命案發生之際,才會以一種奇怪的負面形象出現一下,然後又在一片謾罵聲中消失隱匿。比如,日前八里雙屍命案被告謝依涵在更二審改判無期徒刑,某新聞媒體就引述法務部說法,下標為「兩公約成免死金牌?6年法院引用1095次」。姑且不論統計法院引用上千次兩公約條文的意義何在,但是把「兩公約」等同於「廢死」,其實十分粗暴。

 

「兩公約」全稱為⟪公民與政治權利國際公約⟫及⟪經濟、社會、文化權利國際公約⟫,國際上定位為聯合國人權機制的兩大重要支柱。2009年3月31日,台灣立法院通過《兩公約施行法》,自2009年12月10日世界人權日起在台灣正式施行。

 

兩公約並非直接處理廢死議題。真正的涉及死刑的是「公政公約的第二任擇議定書」,只有選擇批准該議定書的國家,才必須立即廢除死刑制度;而台灣並非該議定書的批准國。

 

兩公約實際涵蓋範圍正如其名,涉及所有公民、政治、經濟、社會、文化等領域的基本人權,所以,兩公約至少應該稱為「人權護身符」,而非「免死金牌」。

 

##國家報告與影子報告的交鋒##

 

> 涉及「兩公約」的社會運動,發生在各種緩慢的、集體分工的報告撰寫當中。雙邊一來一往,看似寧靜有禮,其實字裡行間處處充滿衝突與攻防。

 

在新聞媒體與社會大眾眼中,「兩公約」的能見度,很難比得上前陣子引爆爭議的「一例一休」或「同性婚姻合法化」。因為「兩公約」作為公民社會運用的倡議工具,其核心行動場域,並不是發生在街頭或警民衝突現場。

 

涉及「兩公約」的社會運動,發生在各種緩慢的、集體分工的「報告撰寫」當中。政府各機關分工撰寫國家報告,以接受國際專家的外部審查;非政府組織(NGOs)則撰寫「回應與批評國家報告」的影子報告。雙邊一來一往,看似寧靜有禮,其實字裡行間處處充滿衝突與攻防。

 

政府所批准的兩公約,皆內建「國家人權報告制度」,每四年就必須要定期進行「兩公約國家報告國際審查」的實地演練。在2009年馬英九政府主導通過兩公約入法後,2013年碰到第一次審查,而今年是第二次。在這項法定程序中,政府和NGOs 必須透過國家報告與影子報告,進行一場長期抗戰的人權拔河。這個過程耗時慢長、門檻高、議題多元,注定難以引起新聞媒體和公民社會的注意。  

 

##人權拔河的關鍵一週##

 

2017年1月16日起至20日這週,這場人權拔河,在台灣進入最白熱化的階段。10位擔任國際審查委員的聯合國人權專家來台,直接與台灣政府官員,以及各個領域和議題的 NGOs,按照公約條文順序,分場次對話。而對話目的就是要在各種大量的對照資訊中,診斷台灣的人權病灶在哪裡?有沒有具體的除病解方?具體的改善行動又是什麼?

 

其實大約在2015年底至2016年中,總統府人權諮詢委員會就已密集召集中央政府各院與相關部會,開過28場國家報告撰寫會議。不少NGO在這個階段的會議中,就已提供過一波批評與具體建議。

 

相應地,由人權公約施行監督聯盟所邀請的80多個NGOs,也開始透過實體會議以及網路協作,完成針對公政公約、經社文公約,以及回覆2013年初次審查總結意見的三本影子報告,並付出了高額的翻譯費用。

 

上述10位國際審查委員,在閱覽政府與NGOs雙邊幾乎是平行宇宙的報告後,也在2016年底對台灣政府提出一系列議題清單,試圖進一步釐清,國家報告中令審查委員們困惑的問題。其中有關公政公約的議題清單,大量引述公民社會的影子報告共34次,對政府提出質問;而政府各部會也必須在一定的時間內進行回應。

 

##政黨輪替,官僚仍避重就輕##

 

2017年的這次兩公約審查,是台灣政府基於兩公約的第二次人權總體檢。2013年的初次審查,國際審查委員面對的是國民黨政府,這次面對的,則換上民進黨新政府。政黨輪替,是否在本次審查有所反映?

 

根據審查期間三天的觀察,我們發現:今年登場答詢的,幾乎是2013年的同一批技術官僚。比如法務部的政務次長陳明堂、內政部政務次長林慈玲,又再次上陣帶領各部會接受兩公約審查。若要論及不同,那麼這次同一批官員發言脫離現實、敷衍、逃避質問的僚氣也進化了。

 

比如,在2013年的初次審查時,有官員表示「台灣完全沒有酷刑」,馬上就被前反酷刑特別報告員Nowak教授質疑。沒想到在這次審查,法務部政次陳明堂又表示:「我國監所完全禁止體罰。」此言一出,臉書網友紛紛指出林偉孝案、買泓凱案等遭虐死案,來嚴厲駁斥陳明堂。

 

另外一項誇張言論,就是勞動部公然主張,外籍移工在台灣工作所受到的勞動保障與國人一致。隨即審查委員紛紛追問,台灣政府為何放任海上漁工遭到嚴重的勞動剝削,形同當代奴隸,卻沒有任何積極保障漁工人權的作為。

 

##NGO團體,有法律依據的告洋狀##

 

在這場以國家人權報告為主軸的人權拔河過程中,NGO 的各項努力、團隊合作與策略戰術運用,主要是在進行「有法律依據的告洋狀」,也就是不斷去說服國際審查委員,政府的哪些說法避重就輕,以及基於兩公約,到底可以提出哪些具體的政策建議。

 

比如當公政公約委員在討論人身自由議題,並聚焦在《提審法》與《精神衛生法》時,法務部陳次長表示「強制住院是醫療問題,台灣絕對不會假借精神衛生名義,來逮捕異議份子。」隨即,台權會便指出,近幾年台灣社會發生隨機殺人案後,常有非嚴重病人的當事人,被強制住院或強制就醫——比如2014年的黃姓少年案,和2016年的政大搖搖哥事件。

 

台權會以此證明:強制住院制度,一直有被政府機關以「民意」、「公共安全」為名濫用的風險。其並建議必須修改《精神衛生法》以符合CRPD的精神,司法院也必須設立精神衛生專業法庭,讓強制住院的決定回歸法院。

 

##關鍵不只是法規,而是如何落實##

 

> 我對你們的「規定」沒甚麼興趣,我想知道你們是怎麼「落實」的

——Eibe Riedel,經社文公約審查會議主席

 

1月20日上午,10位國際審查委員召開記者會,公佈第二次審查的結論性意見與建議。值得注意的是,其中有許多議題診斷與具體建議,早在2013年的總結意見中就已提出,像是國家人權委員會、暫停執行死刑、監所超額收容與監所醫療、集會遊行法、迫遷與遊民、難民法、通姦除罪、同性婚姻等等,但這四年來台灣政府幾乎毫無進展。

 

另一方面,我們也看見上次審查所沒有的議題,像是精神衛生法與提審法有關人身自由保護的議題、經濟成長與分配不均;許多社會制度下脆弱的族群也被看見,像是身心障礙者、外籍漁工、童工、樂生療養院、LGBTI族群等。

 

綜觀這三天審查,我們看到政府代表一再周旋在各種法律和法條細節,虛耗審查者的耐心和專注力,但我們也看到這些審查委員非常清楚,政府代表光是以法規來回應人權問題,並沒有足夠說服力。比如經社文公約審查會議主席Eibe Riedel就在討論勞檢的議題時不耐地表示:「我對你們的『規定』沒甚麼興趣,我想知道你們是怎麼『落實』的,在實際的執行面如何確保現有法規被能夠被落實的?」

 

事實上每個委員所關心的,無非是有多少案例或統計數據,可以反映實質情形?非政府組織的質疑有沒有道理?為何某些議題停滯不前了?無法進展的困難又是什麼?

 

代結語:國家人權行動計畫,終結平行宇宙

 

1月20日審查委員公佈結論性意見記者會時,是由林美珠政務委員代表政府,接下這份重要的人權文件。儘管這是委員們送給台灣人民,尤其是制度下脆弱的各族群,最棒的禮物,但同時也給予台灣政府積極保障人權最重要的責任與義務。

 

在最後一項建議裡,專家不僅要求台灣政府採取後續落實的措施,更建議政府必須擬定聯合國一再倡議的「國家人權行動計畫」,以確保這份文件的每個議題,不會淪為紙上人權。唯有政府願意承認專家所提出的問題診斷,積極採取落實行動,才能避免人民與政府活在沒有交集的平行宇宙中。

**(施逸翔,台灣人權促進會副秘書長)**