【難民無國籍專題】之一:《難民地位公約》說了什麼?

本文為2017年台權會志工培訓講題,邀請輔仁大學法律系姚孟昌老師、立法委員尤美女律師於3月7日至本會分享「從《難民地位公約》看台灣的《難民法》草案」,會後以側記報導的方式連載刊登。

記錄 / 施又熙(台權會實習生)

彙整 / 顏思妤(台權會辦公室主任)

 

難民權利與我群意識的拉扯

姚老師自2009年開始參與相關兩公約議題,長期觀察政府在兩公約事務發展,雖然歷經政黨輪替,但有實質意義地引進兩公約人權規範、人權講座或倡議的,一直還是由民間主動進行,而非政府。姚老師也提醒有心從事人權工作的伙伴們必須要理解,人權狀況並不會因為政黨輪變得比較理想,政府也很難在爭取人權的道路上成為民間團體的伙伴。因此,期待政府在難民相關議題上多所著力,不如期待民間合作倡議,給予政府壓力,迫使政府改變。

難民議題在國際人權的發展過程中開始的相當早,但是能突破的範圍也非常有限,因為國家邊境的概念一直是最複雜也是最艱困的一環。姚老師以貼近生活化的方式來舉例提供與會者思考:假設今天家裡正在用餐,門外有一個無家可歸的小朋友在張望,做為母親的人可能會動了惻隱之心邀請小朋友入屋一起用餐,也收留他先在家裡借住一宿,讓自己的孩子分出半張床供小朋友睡覺。結果第二天早上,這位小朋友卻主張他擁有這張床的權利,並且希望自己可以擁有一個不受打擾的睡眠空間,小朋友進一步表示說他是被邀請入屋,希望請分他床睡的人去跟其他家人擠一下;接著要求早餐是否可以點餐,想跟其他孩子一起去上學,也應該可以有個書包等要求。大家聽到這樣例子,可能會開始覺得不妙,原本我們會基於人性的良善面,應該善待無家可歸的人,但後來慢慢感受到自身的權利似乎被逐漸侵犯?

這個簡單的例子顯示,面對難民議題,確實可能與人權意識或觀念相抵觸,究竟權利是如何產生的?人類作為一種生物,是從何時開始萌生權利意識?初始會感受到我是一個人,我與其他生物不同,意識到有自我的情緒與知覺,了解之後形成一個群體,開展共同生活,而群體生活必須要維持秩序、解決紛爭,因為群體生活的前提是界定人我的份際。因此,人權保障的概念會受到人的我群意識,以及人們對於社會環境的認知影響,國籍與國界就是最明顯的區別記號,這也與人們對於生活的安全性,以及對幸福的想像有關,更關係到人們對於社會發展的願景。

因此,國界的界定是為了要分辨我與你不同,你視為理所當然的,於我未必如此,因為國界的緣故,區隔兩者之間的差異,界定符合生活經驗與個人需求,以及能夠自由自在生活。國界的概念真正成為法律上的明訂,是在1648年經過三十年戰爭之後,歐洲發現必須界定國界,大家才能在各自的國界內,維持自己的生活型態,而不至於被強加強迫性或無意願的生活模式,而這樣的生活型態所帶來的穩定跟秩序對人有相當的幫助。普羅大眾所了解的人權概念的憲政發展、城鄉發展與近代主權等都是從這時候開始發展的,一直到1945年之前,所謂人權概念都與國家內政相關,因此人權問題被視作各國的內政問題,大家不會去議論他國的內政,只要做好自己的事情就好了,而每個國家的人權標準會因為宗教信仰與生活型態都不同,一如對家庭的想像跟概念會影響到我們認為誰可以擁有家庭權。

二次大戰後的人權概念逐漸形成一種標準,在這個階段的發展可以注意到有些權利稱為人權(Human Rights),有些叫公民權(Citizenship),或者有些必須具備國籍(Nationality)的國民才能享有,意即誰可以享有跟我們擁有同樣的待遇,取決於你我是否有相同的國籍;即便有相同的國籍,仍必須進一步詢問你是否具有公民權;有些人則認為只要是「人」就可以享有;後續也有人提出,只要是生命就能享有權利,因此動物權的概念應運而生,這就是不同的權利概念。當我們在討論人權的時候,也會包含我們對這一切的想像,包含安全、幸福等。因此,當我們的國家接納難民,有些人會視如毒蛇猛獸,有些則認為像是來自遠方的朋友應好好對待。

當我們說要保障難民權利時,不管是透過《難民法》或是《難民地位公約》,關鍵是什麼?姚老師提到一位對美國影響甚鉅的漢德法官(Learned Hand),他在1944年5月31日發表一篇名為《什麼叫自由的精神》的演說,在這篇演說中提到自由究竟是什麼?我們可能都會對法庭與憲法有過多的期待,唯有當自由在我們的心裡真正紮根之後,法院、法庭或憲法就不再重要。由此我們不難發現,當我們在討論人權與難民議題時,所有的關鍵問題都存在於我們的「心」。

一如稍早的舉例,初始可能因為惻隱之心讓難民入境,但入境之後,我們要如何來看待自己與對方的關係?一開始我們可能會因為同情而覺得我們需要幫助對方,接著我們才能開始討論關懷與照顧。姚老師引用聖經出埃及記「不可虧負寄居者,也不可欺壓他,因為你們在埃及地也做過寄居者」來提醒大家,當台灣政府在處理難民議題的時候,也莫望唐山過台灣的歷史,台灣人皆為難民的後裔,莫望昔日來到台灣是如何被接納,因為一旦遺忘,台灣的生命力也將逐漸消失。

《難民地位公約》的生成

聯合國在制訂《難民地位公約》時,與二次大戰的難民潮有關,在人權公約裡最早討論到難民的是在《世界人權宣言》的第14條,但其實第14條並非直接提及難民,而是指「尋求庇護者」,但以此為出發點一路延伸,就與1951年所制訂的《難民地位公約》有非常密切的關聯,截至目前為止全球共有148個國家已經簽署,這個公約也跟聯合國難民署密切相關。

《難民地位公約》在1951年7月28日通過,並於1954年4月22日正式生效。《難民地位公約》和有關難民地位的議定書(又稱紐約議定書)是國際難民保護的兩項核心規範,該公約定義了何謂難民、難民的資格與權利義務,以及提供難民庇護的國家所應負起之責任。此外,為協助受母國壓迫者、難民、無國籍者尋求庇護的必要,只要持有依據該公約簽發之旅行文件,應可免持簽證旅行遷徙。

有關難民地位的議定書在1966年11月18日通過,並於1967年10月4日正式生效的國際公約。由於1951年公約中定義的遷徙之事由,必須是在1951年1月1日前所發生,由此可見這是因應第二次世界大戰難民潮所制訂的條約。因此,議定書刪除了「時間」和「地域」的限制,以將原公約關於難民地位的定義擴大至全球,並適用至今,但在擴大效力範圍的同時,也允許以批准1951年公約的簽約國家,可自行選擇保留「地理限制」的效力。

聯合國在2000年訂定每年的6月20日為世界難民日,目前全球的難民約1400萬人、被強迫遷徙的人口約6,000萬,其中51%是18歲以下的兒童。如果大家需要進一步的相關資料,有三個公約可參考,分別《兒童權利國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視國際公約》與《消除一切形式種族歧視國際公約》。

《難民地位公約》說了什麼?

《難民地位公約》第1條第2項第1款提到,無論尋求庇護者有無國籍都適用,難民定義是「基於種族、宗教、國籍、特定社會團體的成員身份或政治見解歧異,受到迫害,因而居留在其本國之外,並且不能或由於其畏懼,不願接受其本國保護的任何人。」依據公約,難民定義限於遭到「人為政治迫害」的「政治難民」。因此,此公約庇護對象未包括因天災、戰爭或其他經濟社會因素的「戰爭難民」或「經濟災民」,例如為了尋求更好經濟生活的偷渡犯。由於其他類型的難民並未受到《難民地位公約》的保護,然而現實中持續不斷發生的議題也已經成為國際人權法及國際人道法的新課題之一;而經濟難民與政治難民也常有著截然不同的表現方式,經濟難民往往是為了經濟因素,因此在賺到足夠的錢之後可能就會離開,這是在看待經濟難民跟政治難民上不同之處。

公約裡有所謂的一般性義務,包含難民需要遵守庇護國的相關法規,當難民入境之後,政府要求登記等都是難民必須要遵守的義務。同時,庇護國在收容難民的過程中,不得有歧視的行為,不能以宗教或特定喜好來決定是否要收容難民。因此,我們可以理解到公約的規定基本上跟一般人性可能會有一定程度的抵觸。

在許多條文裡面會提及難民的基本權利保障,特別在第4條中會提到宗教儀式的自由,還有子女教育、育兒的保障等,這個公約並不妨礙締約國給予難民更好的待遇,亦即公約是難民待遇的底線。締約國的義務包含協助難民尋找相關職務工作,因此會與聯合國有一定程度的合作,聯合國也會監督締約國是否善待難民處境。同時,根據《難民地位公約》第36條規定,締約國具有國內立法之通報義務,意即當國內相關規章有所變動時,需要將法令內容通知聯合國。

此外,根據公約第31條第1項,若難民因為生命自由受到公約第1條所指的威脅時,因而未經許可而進入、逗留締約國的領土時,締約國不得因其非法入境或逗留,而對難民加以刑罰。每個國家都有國境控管的權力,針對走私或不法行為自然可以進行逮捕。然而,如果具有正當理由且具有難民資格的人不能加以刑罰,前提是難民必須主動向締約國當局說明其非法入境、逗留之正當理由。如果難民沒有自行向締約國說明而被逮捕,便無法使用上述的條款來保護自己,而依據同條第2項,締約國對非法入境、逗留的難民行動,不得施加「除了必要以外」的任何限制,這種必要的限制也只能適用於難民在締約國境內地位正常化以前,或者難民獲得第三國入境許可之前。締約國還必須給予難民合理期間、一切必要便利,讓難民得以獲得第三國入境的許可。

即使不是締約國也應踐行的「不遣返原則」

另外,任何國家不得將在領土內的難民強行遣返回母國或驅逐出境,即不遣返原則,這是根據《難民地位公約》第33條,任何締約國不得以任何方式將難民驅逐或送回到他/她的母國或其他國家,或可能導致難民的生命或自由因為其種族、宗教、國籍、特定社會團體或政治歧見而受威脅的領土邊,這項原則被國際社會廣泛接受,已屬於國際習慣法。因此,每一個國家,即便非《難民地位公約》的締約國,皆有義務遵守不遣返原則,締約國是依據《難民地位公約》;非締約國則是依據國際習慣法。

難民在逃離母國來到新的國家之後,締約國有義務保障難民的法律上之地位,如取得動產或不動產等與一般國民相同的待遇,且締約國所提供之待遇應不得低於原母國之待遇,也不得低於締約國給於一般外國人的待遇以及其他相關規定。這個部分較為複雜,未來在編寫台權會志工們在編寫《難民協助實用手冊》(暫名)的時候,這個部分可列為一個專章來說明,對於一般國民與外國人的待遇範圍與差異為何,因為在不同的條文裡,會有不同的定義。

《難民地位公約》第26條規定,締約國對合法在其領土內的難民,應給予選擇居住地和在其領土內自由行動的權利,但應受一般外國人在同樣情況下適用的規章的限制,意即本國人也許可以進軍營參觀,但外國人是受到限制的,難民在這個部分的限制也比照對一般外國人士的限制,亦不能多於對一般外國人士的限制。

此外,關於一般文件的議題,第26條中提到行動自由並不需要相關文件的許可,但是如果難民需要旅行的話,則必須要給予旅行文件,這是讓他/她前往旅行地時,讓該國知道如果該難民持續逗留,則該國應該將他/她遣送回何國,這是第28條所提到的旅行證件相關規定:締約各國對合法在其領土內居留的難民,除因國家安全或公共秩序的重大原因應另作考慮外,應發給旅行證件,以憑在其領土以外旅行。本公約附件的規定應適用於上述證件。締約各國可以發給在其領土內的任何其他難民上述旅行證件。締約各國特別對於在其領土內而不能向其合法居住地國家取得旅行證件的難民發給上述旅行證件一事,應給予同情的考慮。同時,根據以前國際協定由此項協定締約各方發給難民的旅行證件,締約各方應予承認,並應當作根據本條發給的旅行證件同樣看待。

關於財政徵收的部分,在第29條提到,締約各國不得對難民徵收高於本國國民或非本國國民之稅捐種類。而前述規定並不妨礙難民適用締約國向外國人核發行政文件(包括旅行證件在內)時酌收費用的法律和規章。

除了《難民地位公約》,還有......

其他與難民相關的國際公約,除了前述提到的三個公約之外,還有兩公約的一般性意見裡面有幾個條文提到難民。另外,公政公約(公民與政治權利國際公約)第31號一般性意見,涉及國家要保證境內所有人不受到歧視,難民亦然;在相關刑事訴訟的部分,意指不能因為難民的身份而剝奪其近用法律的權利。再者,如經濟社會文化權利國際公約第13號一般性意見中提到的技職教育,第14號一般性意見中的醫療與緊急救援、糧食權與教育權等。

難民是一個重大議題,但是人性也可能用盡各種方式將難民拒於門外,直到2014年敘利亞小男孩跟著家人一起逃難卻溺斃在沙灘上的照片公布於世,引起舉世的震動,教宗亦公開呼籲每一個教區要收容一個難民家庭,同時提醒大家,這些難民都是一個一個的人,有名字與面容。這就回到前述漢德法官(Learned Hand),的論點,當我們在處理難民議題時,最關鍵的就是我們的心。

活動日期: 
Friday, March 31, 2017 - 14:30