【投書】國際專家九點居住權建議 有聽沒有懂?

【原文刊於PNN公視新聞中心
兩公約人權報告 查過水無痕(上)

文 / 林彥彤 

 

四年,又過去了。第二次的「兩公約國家人權報告國際審查」,在今年1月20日順利落幕。來自十個國家、總共十位具備豐富聯合國經驗的國際人權專家,在當天公布總共78點的「結論性意見」;其中,單單是「居住權」一項,專家就給出了高達9點的建議,數目與內容都遠遠超過2013年首次國際審查的結論。顯然,四年來,政府並未認真反省,任由鼓勵投機的制度繼續;被迫遷者的痛苦,也一直持續。

 

認真說來,問題的跨度遠不只有四年。2009年通過的「兩公約施行法」規定,兩公約具有國內法效力,且政府機關應該依照兩公約,在兩年之內檢討修正相關法規。假如政府有「依法行政」的話,怎麼會在將近8年後的今天,還被批得體無完膚?

 

可能的原因至少有兩個。其中一個是,政府對落實公約興趣缺缺,只想藉國際接軌的名目賺個面子;另一個是,政府根本不懂、也不想懂「居住權」是什麼。

 

什麼是居住權?

先讓我們回憶一段話。2013年2月首次公約審查的時候,審查委員就在結論性意見指出:迫遷華光社區居民而未提供適當安置的作法,違背公約規定。可是,一個月後,時任行政院長的江宜樺居然說違建戶沒有居住權,審查委員的說法是「不瞭解台灣在地脈絡」。同年3月底,華光社區遭到強拆,至今仍然是一片荒煙蔓草。

 

2013年華光社區拆遷,當時仍有不知該去何處落腳的居民居住,但也有部分居民迫於壓力早就自行搬遷,社區內一片蕭條。

 

由於NGO提交了相關報導,今年審查的第三天,負責居住權的專家、前聯合國居住權特別報告員Miloon Kohtari先生指出江宜樺的說法「特別令人不耐」(particularly disturbing),並詢問內政部是否有這樣一件事情存在。內政部代表只好顧左右而言他,完全忘記他們在前一天的審查會議上,才信誓旦旦擔保政府完全了解居住權的內涵。

 

公約是怎樣規範居住權的?經社文公約第十一條指出,「本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準,包括足夠的食物、衣著和住房,並能不斷改進生活條件。」看似非常簡略的條文,具體的內涵則透過聯合國經社文權利委員會所做的第四號、第七號「一般性意見」來解釋。就前述「違建戶」的狀況,第四號一般性意見第八點非常清楚地提到,居住權的內涵之一是「使用權的法律保障」,無論是自住、共居、租戶、或「非正規住區」(informal settlements)居民,都在保障之列。

 

前聯合國居住權特別報告員Miloon Kohtari指江宜樺的說法「特別令人不耐」。

什麼是非正規住區?就是沒有產權的居民,一般泛指那些因為各種歷史與都市化脈絡而形成的非法聚落。這是國際上通用的說法。居住權要保障的,恰恰是這些人──因為財產權完全沒有辦法保護他們免於無家可歸的威脅。在2007年聯合國發佈的「開發導致的遷離與搬遷的基本原則與辦法」(Basic Principles and Guidelines on Development-Based Evictions and Displacement,以下簡稱「基本原則」)中,也明確提到非正規住區的居民,是格外必須被保護的對象。

 

江前院長的發言,恰好體現出傲慢的政府,會如何侵犯人權。要知道「居住權」跟「財產權」是完全不同的概念。非正規住區的居民沒有財產權,不能主張擁有土地;但是,他們仍有權要求安居樂業,而這是政府行使財產權的同時,必須加以考量的。

 

有人會質疑,這種權利是否無限上綱?是否會鼓勵佔有?這就必須回到居住權本質來看。在人權法的架構下,居住權要保障的是一種「和平、安全而有尊嚴的」居住狀態;如果居民另有家可歸,或財力雄厚毋須擔憂居住問題,則排除其違法占用,不見得構成人權侵害。但是絕大多數的舊有違建,因為居民長期居住,早已在就業、就養、鄰里生活方面,形成強烈的地區依賴;加上他們泰半經濟能力不佳,無力另覓住所,所以強行迫遷,絕對是公約所不許的作為。

 

務實來講,前面提到的聯合國「基本原則」提供了政府一套標準作業程序,兼顧財產權與居住權的行使。這套標準作業程序除了闡明國家的基本義務外,也詳細列舉在拆遷前、中、後,政府必須做哪些事情。在拆遷前,政府就必須提出各種替代方案,告知居民充分資訊,進行「拆遷影響評估」(eviction-impact assessment),並舉辦由獨立第三方進行仲裁的聽證,以判斷拆遷是否必要。這第一個階段是台灣最嚴重欠缺的。事實上,最近檯面上的爭議個案,幾乎都沒有達成這些要求。

 

今年四月退輔會拆除大觀路旁的兩棟點交屋。大觀自救會質疑未達聯合國基本原則。

 

拆遷前的程序確實完成,證明「真的有拆遷必要,且成就的公益明顯大於造成的損害」,才有拆遷期間的合法性、拆遷後的補償、安置、收回權等問題存在。假如拆前的審慎評估亂做,補償再怎麼充分也是本末倒置。不過遺憾的是,後面這種先射箭再劃靶的把戲,反而是當前台灣行政的常態,不管在都市更新、土地徵收、市地重劃、國土活化裡面,都是如此。

 

下一步該怎麼走?

在1月20日的總統與審查委員會面之後,總統府發出新聞稿表示:「兩公約精神的推動,將會是人權標準的地板,而不是天花板。」亦即政府的自我期待,比單純落實結論性意見更高。

 

但這種漂亮話我們聽得太多,真的能落實結論性意見就要偷笑。結論性意見該如何落實?除了依據修正都更、土徵、重劃、國土活化的相關法規(第42點)外,最釜底抽薪的,莫過於調整開發優於一切的政策意識(第37點),制訂反迫遷與遊民保障的特別法(第39、43點),將前述第四號一般性意見以及「基本原則」的內容,寫成官僚與法院不能再推辭的法律。

 

雖然台灣不是聯合國會員國,但兩公約的可訴性,早已規範在兩公約施行法內;也已經有不少具備人權意識的法官,開始援引公約作為判決的基礎,包括桃園地院104重訴字393號,以及台北地院103年訴字260號判決,以居住權來對抗財產權的行使。如前所提:居住權不能取消財產權,但財產權的行使有其限制。除了公約本身,在歐洲人權法院、美洲人權法院,也有許多值得參考的判決。[1]

 

另一方面,成立一個完全獨立的國家人權委員會,監督結論性意見的落實與行政機關的作為,更是必不可少的條件。現有的「總統府人權諮詢委員會」缺乏足夠權能,作用非常有限,只能充當一個過渡機制。在人權教育低落的狀況下,企盼官僚自動自發遵循結論性意見,無異緣木求魚。

 

下一個四年,台灣的人權狀況會不會更好?我們不知道。關鍵的發球權,完全掌握在政府手裡。

 

 


[1] 可參考翁燕菁〈適足居住權之可裁判性──初探國際人權法及其實踐〉。全國律師一月號,2015。