【投書】Kothari:公有地舊違建居民的居住權也應受保障

【原文刊於PNN公視新聞中心

 

~兩公約人權報告 查過水無痕(下)

文 / Ivor Ooi Zingzye

 

在第二次兩公約國際審查的正式行程結束後,來自印度負責居住權的審查委員、也是首任聯合國居住權特別報告員(2000-2008)的Miloon Kothari先生,受台灣反迫遷連線的邀請,並在台灣人權促進會、人權公約施行監督聯盟、廢除死刑推動聯盟的協助下,在台灣進行了三天的探訪與交流。在1月21號,也就是審查結束的第一天,Kothari先生 (圖左) 就在工作人員陪同下前往高雄,探訪拉瓦克部落,並在人本教育基金會南部辦公室,與當地公民團體進行座談。

 

這次參訪,除了讓Kothari先生更了解台灣居住權現況外,也讓公民團體更深入了解「居住權」是什麼。Kothari先生強調,在兩公約規範下的住房,不僅僅是商品或一個棲身之所,而是與其他如工作權、教育權、隱私權等基本人權有緊密聯繫的概念,不能被獨立地看待。儘管在經社文公約第十一條中,居住權只是作為「適當生活水準」的一部份,十分扼要地被提到,但在該公約的第四號「一般性意見」中,聯合國經社文權利委員會詳細闡述了「適足住房」的內涵,並列出了七個核心要素。

 

第一個要素,即所謂的「保有權的法律保障」(legal security of tenure),使人們免於迫遷的威脅。這樣的保護同樣對無產權的「非正規住區」(informal settlement)適用,例如台灣大量的舊有違建。這是因為,居住權與財產權是兩個不同的概念,財產權的行使也應顧及居住權的保障。Kothari先生藉此指出,即使是公有土地上的舊有違建居民,其居住權也應受到保障。

 

其它的要素還包括:資源的可近用性(如水、電);地點的適當性;適居性(如不能太小、過於髒亂);價格的可負擔性;可取得性(如避免居住歧視);文化上的適當性。最後這點,對世界各地的原住民族而言特別重要。例如對高雄的拉瓦克部落而言,儘管市府提出了安置方案,那些住宅卻不符合部落文化存續的需求。Kothari先生因此促請高雄市政府,要能將族人的文化需求納入安置的考量。

 

Kothari先生促請高雄市政府,要能將拉瓦克部落族人文化需求納入安置考量。

 

另外,Kothari先生也指出,這七個第四號一般性意見裡面的規範雖然重要,卻仍不足夠。從人權作為一個整體、不可分割的觀點,居住權的落實,必須仰賴充分的公民參與權利。因此,Kothari先生便在其居住權特別報告員任內,參考各國經驗撰寫了「開發導致的遷離與搬遷的基本原則與辦法」(Basic Principles and Guidelines on Development-Based Evictions and Displacement,以下簡稱「基本原則」)。這份「基本原則」透過一套土地開發標準作業程序的建立,在避免迫遷的面向上,增加了幾項居住權的內涵,包括:相關資訊的確實告知、真誠磋商與替代方案的提供、迫遷影響評估、舉辦聽證會、確保拆遷過程的非暴力與合法、安置與補償、受迫遷者擁有收回權等等。建立這套程序,才能確保開發不被政府濫用。

 

Kothari先生並在座談會上,摘要了這次公約審查的「結論性意見」(Concluding Observations and Recommendations)中,與居住權有關的段落。在總共78點的結論性意見中,居住權一節佔了9點之多,顯見審查委員們的重視。

 

「結論性意見」強烈建議台灣政府,不要再以「經濟發展」作為浮濫開發的神主牌,修改都更條例、土徵條例、市地重劃實施辦法、國土活化等造成迫遷的法規,並訂定反迫遷與遊民照顧的特別法。另外,對於性別、身心障礙者、租戶或其它脆弱群體的關注也是非常重要的。台灣的迫遷頻率異常地高,所以委員們也建議暫停爭議個案的進行,直到相關立法完成為止。

 

  • 本文作者為台灣人權促進會實習生。